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地方债“自发自还”试点接近尾声 全面铺开需排除非市场因素干扰
[2014-10-20]

截至目前,10个地方债自发自还试点地区已经有9个完成试点工作。在接受中国经济导报记者采访时,多数业内人士认为,整体上此次试点工作比较成功,各试点地区信息披露程度有所加强,发行利率接近国债利率,远低于城投债和非标产品的融资成本;债务资金用于保障性安居工程、普通公路建设等重大公益性项目或替换旧债务;各地地方债偿债资金均纳入财政预算,偿还保障程度高,并且获得评级机构AAA级别。

但业内人士也指出,中国自发自还地方政府债券仍处于初步摸索阶段,在试点过程中出现的几个问题值得关注:试点范围和发行规模仍然有限;部分地方债发行利率明显低于同期国债利率,存在非市场因素干扰;各地方政府信息披露程度和口径大小不一致,信息披露仍需加强;部分经济和财政实力弱、偿债保障能力较差的试点地区也获得AAA级别,受到市场的质疑。

地方政府融资成本大幅降低

今年5月22日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,由此拉开了中国地方政府自主发债的序幕。今年试点自发自还地方政府债券的地区包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西等10个省(区、市),涵盖了东、中、西部地区,发行总额1092亿元。自今年6月23日广东省成功发行第一单自发自还地方政府债券,截至目前,已有9个省(区、市)完成地方政府债券自发自还试点,只剩下深圳42亿元地方债尚未招标发行。

根据中债资信评估有限责任公司统计,从实际发行结果来看,除山东省政府债券发行利率明显低于同期国债20个BP外,其他8个地区政府债券发行利率基本为同期国债收益率,5年期发行利率介于3.75%~4.06%之间,7年期介于3.88%~4.22%之间,10年期介于3.93%~4.33%之间,远低于城投债(目前平均发行利率7%~8%)和非标产品的融资成本(8%~12%)。

“从债务资金用途来看,9个地区发行债券公告均说明债券资金主要用于保障性安居工程和普通公路建设等公益性项目,或转贷市县级政府,部分地区也用于支持特色产业发展和偿还债务本息,基本符合财政部对债券资金用途的要求。”中债资信评级业务部分析师霍志辉、赵旭东表示。

从评级结果来看,虽然试点地区在经济、财政规模及债务负担等方面存在差异,但本次发行债券纳入公共财政预算,且规模相对政府财力而言很小,因此已经公告的试点地区地方政府债券均得到评级机构AAA级别。

从偿债安排来看,大部分政府债券偿还资金纳入财政预算,广东省级安排资金由项目收益偿还,但项目收益难以偿还时,可由财政资金先行垫付。“考虑到此次各地政府债券规模相对于财政收入很小,且均纳入财政预算资金,因此,自发自还地方政府债券偿还保障程度很高。”霍志辉、赵旭东表示。

从信息披露来看,9个地区均披露了债券基本信息、信用评级结果、2011~2013年经济和财政收支数据、2013年6月末或2013年底政府债务数据,以及地区经济中长期发展战略和债务管理制度,信息透明度有所提高。“虽然地方政府披露的信息大多数为公开资料可以获取的信息,但是还是较以前有所改善,至少披露了最新的债务数据(2013年末)。”霍志辉、赵旭东称。

一些非市场化因素尚待破除

业内人士指出,虽然此次试点工作较以前地方政府债券发行模式实现了重大突破,整体上较为成功,但是仍有几个问题值得关注。

一是本次地方政府自主发债试点涉及范围仍较小,规模有限,对替换当前庞大的融资平台债务作用甚微。二是部分地方政府债券发行利率显著低于同期限国债利率,存在非市场因素干预。三是地方政府信息披露有待加强,地方政府信息披露各地执行情况不一。各地对经济数据公布比较充分,但是对公共财政预算、政府性基金和国有资本经营预算等财政收支情况公布范围和程度相差较大;在债务数据方面,部分地区未公布2013年末债务数据和期限结构;试点地区均未披露地方政府拥有的资产情况。四是由于地方政府处于强势地位,尽管信用评级机构在开展工作过程中尽量保持独立、客观、公正,但是部分评级机构对经济、财政和偿债保障相对较弱的地区(宁夏和江西等)也出具AAA,受到市场质疑。

对于这些问题,霍志辉、赵旭东认为,未来地方政府债券发行可以从以下4个方面进行完善:

首先,推动建立地方政府债券自发自还利率形成机制。一方面,提高发行频次,确保债券发行的连续性,同时丰富地方债期限品种,增加1年、3年和15年期自发自还地方债品种,甚至更短或更长期限品种。另一方面,提高地方债二级市场流动性,完善做市商制度,打通银行间和交易所市场,鼓励更多投资者进行二级市场交易。另外,弱化地方政府话语权,建立相关隔离机制,降低地方政府对承销商的干预。

其次,进一步加强政府信息透明度。一方面,根据新的预算法修订意见,建议地方政府发债过程中及时披露近3年的相关财政报表,并应该披露政府举债规模、具体用途、每年偿还债务规模以及偿债资金和债务偿还保障措施。另一方面,建议未来地方政府发债时披露综合财务报告。

第三,通过建立发行人评价和反馈机制,加强对发行人的监管,减少发债过程中的非市场化因素。

第四,提高信用评级机构的地方债评级透明度和评级人员的专业化水平。一方面,建议评级机构应该公开各自地方政府评级方法和评级标准,接受市场的检验。另一方面,提高地方政府评级从业人员能力。

试点范围将扩大甚至全面放开

今年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《预算法修正草案》,明确了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”业界认为,预算法的修订为未来省一级地方政府发行债券确立了法律基础,明年地方政府债券自发自还将扩大范围,甚至全面放开。

“我们预计2015年自发自还地方债券的发行主体将大幅增加,甚至大陆31个省、直辖市、自治区将会全面放开发行地方政府债券,同时有可能推出不同的地方政府债券品种,比如一般责任债券(目前自发自还的地方政府债券)和专项债券(土地出让收入、通行费收入等债券)。”霍志辉、赵旭东称。

总体来看,业界普遍认为此次地方债试点工作开启了我国真正意义上的地方债序幕,是建立公开透明的地方政府债务融资制度重要举措,有利于降低融资成本和防范政府债务风险。但由于制度尚未完善,此次试点工作在政府信息披露、发行环节均出现一些非市场化因素。“从国内经验看,一个债券品种发行初期总会出现一些问题,因此地方政府自发自还债券出现上述问题也符合事物发展规律。”霍志辉、赵旭东表示。

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